【导读】 　　构建我国流动人口治理机制是顺应理论和实践发展的必然趋势。我国流动人口治理是以治理理论为指导，通过建立以政府责任为主体、社区治理为平台、市场化流动为核心的“三维”治理体系。流动人口治理机制创新坚持“以人为本”、“城乡一体”和“共同参与”原则。流动人口治理机制创新包括利益引导机制、自我管理机制、信息整合机制、服务管理机制和责任追究机制。

　　一、问题的提出

　　随着历史的演进，改革开放后的中国扭转了“非自愿式”的人口流动方式，一种崭新的流动形式即“自愿式”流动彰显勃勃生机。其中规模最大的一支生力军则为农村剩余劳动力，他们借自上而下的政策之势形成超强的流动趋势，从20世纪80年代一直持续至今，且不论其动因为何，仅仅凭借时间上的无间断性和空间上的广覆盖性，对这种社会现象的研究势必从起初的边缘状态跃居中心领域。学者们对该问题展开了多维视角的研究，无论是经济学、人口学、社会学抑或管理学的研究，都对认识、澄清流动人口管理与服务等相关问题大有裨益[1]。

　　“治理”理论于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织（如世界银行、国际货币组织以及经合组织等）中兴起，它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。同时，随着我国政府管理体制改革的进一步推进，政府由计划经济时代的“管制型”政府日益趋向市场经济时代的“服务型”政府，其行使职能的着重点逐步转向如何提高公共产品和公共服务的质量和水平。面对不断发展的社会现实需要，尤其是全球化进程中各国竞争的加剧，如何提高社会管理的能力和水平，已成为我国在本世纪面临的重要任务[2]。尤其是伴随着我国城市化进程的快速推进、市场经济的逐渐完善和公民社会的不断形成，如何在分析把握社会治理涵义的基础上，针对我们流动人口管理中存在的问题，以机制创新为载体，对我国原有的人口管理进行变革，以提高社会治理水平，实现流动人口基本公共服务均等化等问题已成为各级政府部门、社会学界及民众普遍关注的热点问题。

　　从我国目前的研究现状来看，尽管很多学者在流动人口管理及治理方面进行了深入而详细的研究，并取得了丰富的研究成果。但是，对我国流动人口管理还缺乏较深入的理论探究，在学界还没有形成完善的理论体系，尤其是对治理理论指导下的流动人口治理及治理机制研究还比较欠缺。因此，如何顺应国内外公共管理的发展趋势，借鉴治理理论的先进成果，科学建构我国流动人口治理理论体系和机制设计，创新政府流动人口管理理念及相关社会政策，有效解决流动人口管理在国家与社会之间、整体与局部之间、不同区域之间缺乏有机制度设计等现实问题，实现流动人口管理资源的有效整合和流动人口权利回归，是我国在未来城市化和现代化发展中必须回应的重大理论和现实问题。

　　二、流动人口治理的理论框架及特点

　　（一）流动人口治理的理论框架

　　根据治理理论，结合流动人口管理未来发展的趋势，笔者认为，流动人口治理的理论框架应以政府责任为主体，以社区治理为平台，以市场化流动机制为核心。

　　一是政府责任为主体。在流动人口治理过程中，政府是主导性的力量，应扮演主导性的角色，流动人口治理是政府的重要职能。一方面，政府的基本属性和职能在现代市场经济条件下的体现，以及当代公共事务发展变化的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织，是公共事业管理的主体，也是公共事业管理的核心。另一方面，政府通过社会政策的制定与实施，协调社会矛盾，解决社会问题，为流动人口管理与服务提供强大的政策支持和政策保障。

　　二是社区治理为平台。尽管对社区治理有不同的表述，但总体认为，“社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。”[3]社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。因此，在流动人口治理过程中，应以社区为载体，充分发挥社区自治组织、社区中介组织、居民群众以及驻街企事业单位的多元主体作用，建立多元互助的社区组织网络和协调机制，并通过人口的信息化，提高社区人口管理水平[4]。

　　三是市场化流动机制为核心。市场经济与自然经济不同，自然经济在任何时候都是超稳定性经济，而市场经济则是流动性经济。由于制度创新、科技进步、市场竞争、优胜劣汰、供求变动和交易活动等变量的影响，市场经济具有高度的社会流动性。正是由于流动性，市场经济才表现出它从根本上优越于自然经济的创新性和发展性；也正是由于其流动性，社会发展过程中所需要的资源配置效率才得以不断调整和持续优化。市场经济的流动有人口流动、商品流动、要素流动、资金流动、信息流动和能量流动等诸多内容，人口流动是其中的引擎性、基础性、支撑性和导向性的关键内容[5]。因此，完善促进人口流动的相关机制和制度建设，通过完善人才市场，促进教育制度、就业制度、社会保障制度、户籍制度、人才制度等促进人口流动的相关机制和制度建设，促进人口流动与产业变化、产业调整、产业分布相一致，实现人口的合理流动。

　　（二）流动人口治理的特点

　　建构我国流动人口治理及其机制将着重解决我国在高速城镇化进程中政府在流动人口管理中职能和责任“缺位”、“错位”及“越位”、政府流动人口管理机制欠缺，流动人口管理方法简单，社会组织参与流动人口管理渠道不畅，以及政府对流动人口社会政策安排滞后等现实问题。流动人口治理的特点体现在:

　　一是流动人口治理体现了多元主体的地位和意识。这意味着转变原有模式中的单纯强制灌输方式，强调公民以及社会组织从自主实践和自主学习的过程中形成对人口管理政策的“认同”乃至“内化”，进而在明确自身所应有的权利和义务的前提下，逐步改变公民对人口行为的结果预期和做出新的行为选择。

　　二是流动人口治理纳入了多元主体创造的因素。人口管理政策要从一个政府理性设计的政策变为适合我国目前经济社会现实条件下的有效政策，需要将“外部植入”和“内部创新”这两者结合起来。实践表明，公民乃至社会组织在社会条件内的适应性创造是一个不容忽视的政策资源，是将国际流行的治理理念与我国实践结合的表现形式。

　　三是政府从传统的自上而下的行政干预角色转变为推动并扶持流动人口治理运行的引导者。一方面，政府承担对流动人口宏观规划的责任，对流动人口管理进行总体上的领导、协调和控制；另一方面，政府对流动人口治理的构建、运行、测评等给予保障和支持。

　　概言之，流动人口治理中的政府行为虽有其范围限定，但这并不完全排斥政府的作用，而是强调政府在流动人口治理中的引导性地位和作用。当然，流动人口治理理念的提出，并非超越了我国目前的政治经济文化发展现状。因为，总体上讲，历史和现实都反映出：一方面，政府管理体制内部的条块分割和权力界限问题，难以在短时间内从根本上解决，从而阻碍了相关部门有效控制不利因素和集合社会资源的能力；另一方面，在市场经济条件下，任何单一的政府职能部门的改革及职能转变，都不可能有效地推进和实施。因此，我国流动人口治理的变迁，还有赖于政府治理理念、治理模式的建构，有赖于共同治理模式中的社会回应机制的建设和人文环境的培育。

　　三、流动人口治理的机制创新

　　全面促进跨地区、跨部门、跨行业的合理和有序人口流动，这是未来社会经济发展的必然要求。未来流动人口治理的关键在于实现治理的机制创新。其机制创新包括：

　　（一）流动人口治理机制创新的原则

　　一是坚持“以人为本”的原则。流动人口治理中的以人为本的“人”，是流动人口，既是每个流动的个体，也是整个流动的集体[6]。因此，流动人口治理中以人为本就是以满足流动人口为主体或对象，保护流动人口合法权益和满足流动人口的需求为目的。

　　二是“城乡一体化”的原则。破除城乡二元建制，实现城乡一体化。原有的流动人口管理体制是不公正的城乡二元建制的产物。创新流动人口治理机制，实现流动人口与市民平等的社会待遇，必须建立一套有利于全面促进城乡一体化和谐发展、体现社会公正的管理体制，如公正的户籍制度、就业制度、社保制度、教育制度，真正实现流动人口与市民的融合、与城市的融合，为城乡经济社会发展的全面繁荣和社会和谐发展提供保障[7]。

　　三是“共同参与”的原则。当前农民工不仅缺乏对城市的话语权，而且没有掌握与对自己利益相关的社会事务的发言权，没有合法的、制度化的利益表达渠道。在政治生活中他们不能参政议政，没有选举权，没有自己的政治代表，成为被动的“无政治群体”。[8]因此，必须通过种种途径，使流动人口对于同自身利益密切相关的流动人口治理机制设计充分、广泛地表达意愿，实现制度制订过程的广泛参与，保证流动人口的合法权益。

　　（二）流动人口治理机制创新的主要内容

　　一是创新利益引导机制。政府管理机关应充分发挥指导、协调、监督和搭桥铺路作用，完善市场机制，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导各种管理行为的受益人参与管理，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强劳动力市场的管理和服务作用。

　　二是创新自我管理机制。目前客观存在的流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、无经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。在政府引导下，构建流动人口自主管理网络体系。一方面，利用流动人口自组织的自我管理、自我教育、自我服务，有效弥补政府管理的不足，从而更好地保障其合法权益。这种管理模式对城市化进程中产生的大量“人户分离”的流动人口具有重要的现实意义[9]。另一方面，政府以法规和政策等形式明确规定对自组织参与管理的具体内容、权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循，切实发挥辅助管理效能[10]，充分发挥政府的社会管理和公共服务职能。

　　三是创新信息整合机制。相关部门应在充分调研基础上，做好流动人口长效治理制度和实践程序的设计工作，为实现其有效治理奠定基础。其中，重点加强流动人口的信息化管理。以现有公安部门治安管理综合信息系统为基础，加强劳动、工商、卫生、计生、教育等部门的流动人口信息数据库和服务平台建设，全面实现政府对流动人口网络化的系统管理。

　　四是创新服务管理机制。创新服务管理机制的目的在于实现“五大转变”，即：管理主体由政府管理为主向政府、市场和社会管理为主转变；管理体制由户籍管理制度向人口登记制度转变；管理内容由防范型单一管理向服务型综合管理转变；管理方式由粗放型管理向精细型服务转变；管理途径由有偿服务为主向无偿服务为主转变。其中，管理服务机制方面，要积极探索各种有效的教育服务形式和途径。通过采取多种教育活动形式，加强对流动人口的系统教育，有效提高流动人口的综合素质。

　　五是创新责任追究机制。创新监督管理和责任追究机制主要在于：不断完善监督体系，切实构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行监督的多层次网络体系。要落实相关管理主体的责任。即落实公安机关治安管理的首要责任；落实社区的组织管理责任；落实企业“谁用工谁负责”的责任制；落实出租户的治安和计生责任；落实管理流动人口自组织的责任等等。

　　四、结束语

　　以机制创新为载体，实现人口管理走向人口治理，将是一个长期而艰巨的过程。建构我国流动人口治理的关键在于树立效率与公平兼重的治理理念、界定“有限政府”中多元治理主体的权限边界以及理性选择流动人口治理中的治理工具等。同时，还需要优化流动人口治理结构，加大流动人口治理的社会基础，完善市场经济法律制度以及加强人口管理尤其是社区人口管理创新。尽管如此，改革开放以来“善治”模式推动社会的多元、公正、透明和民主提供的经验证明，政府以谋求更有效的方式为民众提供更好的公共服务，将更多的空间留给社会，让各种社会组织和团体适时体会到做“国家主人”的尊严与自由，积极参与社会事务的治理，形成政府主导下的多元化治理格局，这才是民主政府的明智之举。从流动人口管理走向流动人口治理，我们也翘首期盼。

　　参考文献

　　[1]汪国华.常态化与正规化：社会转型期流动人口管理的新构想[J].西北人口，2007(1).

　　[2]孙晓莉.多元社会治理模式探析[J].理论导刊，2005(5).

　　[3]魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报，2003(1).

　　[4]周申蓓，周学馨.基于社区治理的人口治理[J].市场与人口分析，2007(5).

　　[5]黄英，沈飞.人口流动的市场经济规律及成因分析[J].东岳论丛，2004(6).

　　[6]陈文明.探究流动人口管理中以人为本理念的内涵[J].甘肃科技纵横，2006(6).

　　[7]艾丽娟，蔡艳红.论中国流动人口管理体制创新[J].大连海事大学学报（社会科学版），2007(6).

　　[8]魏秀珍.制度公正与农民工国民待遇问题研究［D］.曲阜师范大学，2005.

　　[9]陈丰.城市化进程中的流动人口管理模式研究[R].上海市社会科学第五届学术年会文集（经济管理学科卷）［C］. 2007.

　　[10]陈颐.对外来人口管理体制的思考[J].江苏社会科学，2006(5).

　　（作者系重庆行政学院经济社会发展研究所所长、教授、博士）

　　来源：《行政管理改革》2012年第1期