广东模式：计划生育利益导向机制的理论阐释与广东实践
——南开大学人口与发展研究所李建民教授
广东作为我国改革开放的前沿阵地和人口大省，在经济高速发展和社会快速转型的背景下，计划生育工作面临着非常复杂的形势。要成功地应对挑战，计划生育工作必须适应改革开放的形势，必须遵循以人为本的科学发展观，必须贯彻以民生为重的执政宗旨，必须以法律法规为行政基础，必须考虑计划生育工作的国际政治影响，必须探索一条新的发展之路。
广东省人口和计划生育委员会积极解放思想、大胆创新、勇于突破、善于实践，在全国率先走出了一条具有广东特色的计划生育利益导向之路，开创出一片人口和计划生育事业发展的新天地。
一、计划生育利益导向机制
定义：从社会或政府角度而言，利益导向是通过某种（或某些）政策或措施，影响人们决策或行为的成本——收益，进而把人们的行为引向既定的方向。
计划生育利益导向机制是政府、集体和社会通过激励和约束手段，引导育龄夫妇自觉地按照国家政策实行计划生育的制度安排。
目标：作为一项制度安排，计划生育利益导向机制是落实以人为本的科学发展观，实现社会和谐发展，保障计划生育群众合法权益，适应人口和计划生育发展新形势的公共政策体系，直接目的是稳定低生育水平，促进生育观念和生育行为的转变；最终目标是提高全体人民的生命质量和生活质量，实现人的全面发展，为我国的社会经济协调发展和可持续发展创造良好的人口环境。
对象：计划生育利益导向机制的引导对象可以从两个方面理解：
一是育龄人口，即通过各种激励和约束手段，直接引导和鼓励育龄夫妇自觉按照国家政策有计划地生育；
二是全体社会成员，即改变整个社会的生育文化和生育观念，形成促进计划生育的良好社会氛围。在我国目前的社会经济条件下，计划生育利益导向机制引导的重点对象是生育还具有明显功利性的农村育龄夫妇。
在生育还具有功利性的时候，人们实行计划生育需要利益的诱导和刺激；在生育还具有功利性的时候，人们因实行计划生育而承担的私人成本需要社会补偿。
主体：计划生育是涉及全社会公众利益的社会公共事务。
计划生育利益导向机制是社会公共事务管理的一种社会模式，即由政府主导和社会广泛参与、合作的社会管理模式。这就决定了我国计划生育利益导向机制具有多元主体的特点。
计划生育事关群众利益、国家利益和社会利益，需要国家层面的制度保证和公共政策支持，因此政府是计划生育利益导向机制的核心主体，政府的有关的制度和政策安排，是计划生育利益导向机制的核心内容。
计划生育利益导向主体还包括各种社会组织，这些社会组织制定的激励或约束规定，也是计划生育利益导向机制的重要组成部分。
手段：利益导向的内在驱动力是人们对自身利益的追求。利益导向驱动力的大小取决于人们放弃某种行为与接受另一种行为的利益得失的比较，当放弃某种行为的损失比较大时，或者接受某种行为的机会成本比较高时，就需要更大的利益驱动才可能促使人们改变自己的行为。
因此，计划生育利益导向机制有两个基本手段。
激励手段：根据国家法律、政府制度安排、集体契约和组织规定，通过各种形式的物质鼓励和精神激励，引导育龄夫妇自觉地实行计划生育。
约束手段：通过法律、行政约束和集体组织自治规定等手段，禁止和制止违反计划生育政策的行为，或者,在违法违规行为发生后使其承担给社会带来的成本。
广东省的实践证明了计划生育利益导向机制具有以下几个方面的功能：
第一，激励功能。计划生育是一种长期决策，收益和成本是长期发生的，贯穿个人和家庭的整个生命周期。因此，计划生育的利益导向必须是一种长期的利益安排，具有长效的激励功能。
广东计划生育利益导向的一个重要特点是为计划生育群众提供了全方位、多元化、制度化的激励，包括农村部分计划生育家庭奖励制度、计划生育“节育奖”、计划生育伤残困难家庭救助制度、计划生育困难家庭救助制度和“少生快富”工程等在内的正式制度安排，以及鼓励各地对实行计划生育的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、教育、培训、就业、就医、住房等方面给予照顾的优惠政策，有力地促进了广大群众自觉地实行计划生育。
第二，约束功能。计划生育利益导向是约束多生和超生行为的社会约束机制，其发挥功效的基础是比较利益或利益差别。
由于计划生育利益导向所形成的实行计划生育与否的利益差别，增加了多生和超生的直接成本和机会成本，这种利益差别越大，多生和超生的成本也就越大。因此，计划生育利益导向对于多生和超生形成了一种成本约束。
广东许多农村集体股份经济体规定，取消违反计划生育政策者的股权或者停权，这就使得超生行为成本大大提高，从而使许多人放弃了超生的念头。
第三，替代功能。孩子效用替代机制，即通过制度和政策安排对孩子的功利性效用进行替代，例如，广东在全国率先农村全面实行的“农村部分计划生育家庭奖励制度”是对孩子养老经济功能的替代；“少生快富”工程及其他就业和收入分配优惠政策提高了计划生育家庭的就业能力和收入水平，实现了对孩子收入贡献的替代；通过增加教育机会，特别是中考和高考“加分”政策，刺激父母对人力资本投资的需求，实现了孩子质量对数量的替代，极大地刺激了群众实行计划生育的积极性，同时，也通过人力资本投资提高了计划生育家庭的收入能力和子女在劳动力市场上的竞争能力。
第四，分配功能。计划生育利益导向机制具有社会再分配的功能，特别是在农村社会再分配的形式和渠道还比较单一的情况下，计划生育利益导向是一种重要的社会再分配机制。
广东计划生育利益导向通过“村民自治”的方式，在集体公共资源的分配和分享制度中，充分考虑计划生育家庭的利益。例如，在一些经济比较发达的农村地区，实行股份合作制的集体经济体中，在股权分配和股权权益分享政策上，制订了对计划生育家庭的优惠政策，以及对违反计划生育政策行为的处罚规定。
这种利益导向安排充分体现了公共资源公平、公正分配的原则，并且对于引导群众实行计划生育发挥了关键性的作用。
第五，补偿功能。计划生育夫妇在一定程度上承担了国家人口控制政策的社会成本，国家有责任使计划生育群众公平地分享发展成果。
计划生育利益导向机制的功能之一就是对计划生育夫妇承担的人口控制社会成本进行补偿。广东省的计划生育利益导向制度安排和政策有针对性地对计划生育群众因实行计划生育在一些方面受到的损失做出直接补偿和间接补偿。
二、广东省计划生育利益导向机制的现实意义
广东省的成功经验表明：计划生育利益导向机制建设是继人口和计划生育领域率先提出以人为本，促进人的全面发展的工作理念后，在社会发展领域中工作思路和工作方式的又一次创新和突破。
广东省的成功经验还表明：计划生育利益导向的作用不仅仅局限于人口和计划生育领域，而是扩展到社会和谐发展层面。因此，广东省计划生育利益导向机制具有重大的现实意义。
第一，以人为本，关注民生，体现和落实了科学发展观。计划生育利益导向制度安排从计划生育群众的现实需求和切身利益出发，千方百计地为计划生育群众谋福利、谋幸福。计划生育利益导向机制的建立和不断完善标志着我国政府的执政理念的根本性转变，社会发展政策的根本性转变，人口和计划生育的工作方式的根本性转变。
第二，稳定低生育水平，促进人口发展。计划生育利益导向机制有利于改变人们对孩子的功利性需求，通过改变生育和计划生育的成本—收益，可以提高计划生育家庭的经济发展能力和收入能力，形成稳定低生育水平的经济环境；有利于改变男孩偏好和解决老年人养老问题，生成新的生育观念和生育文化，消除和防止计划生育家庭贫困现象的发生，营造稳定低生育水平的社会环境；有利于农村社会保障制度和公共服务体系的建立，完善稳定低生育水平的制度环境。
第三，调节社会利益关系，促进社会和谐。计划生育政策涉及全体社会成员，特别是计划生育家庭的切身利益。计划生育利益导向机制通过鼓励计划生育行为、补偿计划生育成本，可以有效地调节基于计划生育的各种利益关系，促进国家公共资源和集体公共资源的公平分配，促进国家利益与个人利益相一致、群众个体之间的利益相协调、近期利益与远期利益相均衡，进而促进社会的和谐发展。
第四，提高人的发展能力，促进新农村建设。计划生育利益导向机制是新时期农村人口和计划生育工作的制度创新，也是稳定低生育水平、切实维护农村计划生育家庭切身利益、真正实现“少生快富”的重大战略举措。
计划生育利益导向机制在社会主义新农村建设中发挥着重要作用。把计划生育利益导向机制与全面加强农村生产力建设结合起来，与农民增收长效机制建设结合起来，与农村公共事业发展结合起来，就可以大大提高农民的发展能力和农村经济社会发展水平。
计划生育是与人民群众的生活和幸福息息相关的重大民生问题，人口和计划生育工作在构建社会主义和谐社会中肩负着重大使命。坚持以人为本、以民生为重，应该成为我国人口和计划生育工作的基本方针。广东省的计划生育利益导向成功地践行了“以人为本”的科学发展观，成功地践行了中国共产党“以民为本”的执政宗旨，成功地践行了“以民生为重”的人口与计划生育工作方针。