广东模式：广东模式利益导向基本框架与实践
                    ——南开大学经济学院人口与发展研究所原新教授 

    一、广东模式利益导向的基本框架

    广东省把构建利益导向机制摆在人口与计划生育工作的突出地位，推陈出新，率先在全国创建了以多层次奖励制度、多形式帮扶救助制度、多渠道优惠优先政策、多样化社会保障和养老保障政策和必要的社会制约制度为主要内容的计划生育利益导向体系。

    1、指导思想

    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观和构建和谐社会的总体要求，坚持以人为本，优先投资于人，千方百计稳定低生育水平，以人的全面发展统筹解决人口问题，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展，以《广东省人口与计划生育条例》为指导，以《广东省农村部分计划生育家庭奖励办法》为主导，建立计划生育利益导向机制体系。

    2、基本原则和目标

    基本目标：运用物质利益原则，利用经常手段，对实行计划生育的家庭给予奖励、照顾和优惠，使少生孩子的家庭得到实惠。

    基本原则：坚持奖励与处罚相结合、坚持正面导向和负面导向相补充、坚持城镇和农村相统筹、坚持常住户籍人口与流动人口相协调，在一定程度上解决和缓解计划生育家庭的实际困难和问题，政治上表彰奖励，生产上扶持帮助，生育上奖励优待，生活上照顾解忧；通过物质文明和精神文明的全面导向，引导群众权衡利弊得失，激发群众实行计划生育的内在积极性，激励和引导人们转变婚育观念，增强群众实行计划生育的自觉性和主动性，稳定低生育水平。

    广东特色的计划生育利益导向体系：率先实施、全面推广、因地制宜、不断创新、节育奖和奖励扶助相结合、奖励对象广、奖励标准高。

    3、基本框架

    （1）多层次的计划生育奖励制度。主要包括：农村部分计划生育家庭奖励制度；以“节育奖”为主的长效节育措施奖励制度；有利于稳定低生育水平的各种形式的城乡奖励政策；流动人口计划生育奖励制度。

    （2）多形式计划生育帮扶、救助制度。主要有：“少生快富”工程；独生子女伤残死亡家庭扶助制度；计划生育困难家庭救助制度。

    （3）多渠道计划生育优惠、优先政策。计划生育利益导向并不是单纯的物质利益诱导，而是在综合优惠、优先，在“政治上有荣誉、社会上有地位、经济上有实惠”三个层面上充分体现计划生育家庭的利益。

    （4）多样化计划生育保障和养老保障政策。包括：城镇职工生育保险制度；开办有利于计划生育的社会公益性商业保险；城镇计划生育家庭养老保障制度；农村计划生育家庭养老保障制度；争取党政重视，协调部门配合。

    （5）必要的计划生育社会制约制度。主要有：严格依法征收社会抚养费；探索适应社会主义市场经济的计划生育制约机制。

    （6）保障措施。在长期的解放思想、积极探索、锐意创新、广泛协调过程中，充分认识到领导、组织、制度、物质保障是创建利益导向机制且保证其正常运行的关键，创造性的提出“党政重视，加强领导；建立制度，完善政策；财政支撑，投入到位；统筹协调，综合治理。”

    （7）奖励对象和奖励主体。在创建实践中，使奖励对象逐渐扩大，从独生子女户扩大到独生子女户和农村纯生二女户；奖励主体体现政府主导、长效保证，奖励资金来源从政府、集体等多方筹措到政府财政统筹负担，奖励主体从市场保险到政府奖励。

    二、广东模式利益导向的实践

    经过坚持不懈的努力和探索，一个具有广东特色的“纵向立体化、横向协作化、内容多元化、保障制度化、措施具体化、类型多样化、流动人口市民化”的人口与计生利益导向机制已经基本成型，并在实践中已经取得骄人的效果。

    1、纵向立体化，建立了自上而下的政策保障机制

    省级宏观层面，纲领性指导，构建全省利益导向长效制度安排，颁布《决定》、《条例》、《奖励办法》等政策法规。制定了部分计划生育家庭奖励制度；计划生育帮扶、救助制度；计划生育家庭优惠、优先政策体系；计划生育家庭保障和养老保障政策体系；划生育的社会制约制度等。

    市、县级中观层面，制定实施细则和可操作性的政策，推行“节育奖”、“优惠卡”等优惠政策。建立了农村计划生育家庭奖励办法、节育奖奖励方案、优先优惠规定等措施，形成了农村计划生育户“节育奖”制度；计划生育家庭优惠卡制度；多种形式城乡计划生育家庭奖励政策；流动人口计划生育奖励制度；独生子女伤残死亡家庭扶助制度；“少生快富”工程计划生育困难家庭救助制度等。如阳江、河源市等地在全国首创了“节育奖”制度，为全国树立一面旗帜。目前“节育奖”已在全省各市及113个县（区、市）推广。阳江市2002年创立“计划生育优惠卡”制度，持卡人可以享受多个部门的10项优惠优先服务措施。

    镇（乡）、街（村）级微观层面，把各项政策落实到家庭、个人，把乡、村级集体经济与计划生育结合，实施了镇、村优惠与制约并举制；集体经济股份分红与计划生育挂钩；生产和就业帮扶带动制；镇、村财政支持计划生育保险；满足群众迫切需求，提高利益导向效率等。如德庆县、普宁市结合新农村实施计划生育“百局扶百村、千干帮千户”活动，以点带面，帮扶计划生育家庭勤劳致富。

    2、横向协作化，形成多部门协调的连动共建机制

    各级党委和政府对人口计划生育工作的坚强领导是创建利益导向机制加强后盾；部门协作，共同制定配套的保障措施是构建利益导向机制的保证。

    一是各级党委、政府和有关部门进一步落实各项人口计划生育奖励政策，发展改革、财政、农业、税务、劳动保障、民政、教育和人口计生部门，要将利益导向体系建设与经济社会领域改革和发展紧密结合，建立有利于稳定低生育水平的经济、社会、税收、教育和福利制度，保障实行计划生育的家庭优先享受到经济社会发展的成果。如惠东县出台的各相关部门的计划生育利益导向责任和义务，涉及25个政府部门和非政府组织，优惠优先措施多达几十条。

    二是落实农村部分计生家庭奖励制度，大力推广“节育奖”经验，继续推行农村计生商业养老保险。

    三是各级政府和劳动保障、民政、卫生部门，在制定、调整社会保障、社会救助和社会福利、农村合作医疗等政策时，按照对计生家庭优先优惠原则和《最低生活保障制度实施办法》有关规定，建立计生伤残困难家庭救助制度。

    四是教育部门对夫妇均属农业户口的独生子女和纯二女户的女孩，在初中毕业报考本县(市、区)所办高中阶段时，实行优惠政策，并实施中考加10分。如珠海市实行助学金奖励办法，对落实有效避孕节育措施的独生子女家庭，从子女入读小学至高中（中专）毕业每月发放50元助学金，对考取专科、本科、硕士、博士的子女分别给予一次性奖励助学金。

    五是鼓励各地对计生家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、培训、就业、就医、住房等方面给予照顾。

    六是各级政府和有关部门采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等各种措施，帮助实行计划生育的农户增加经济收入，解决实际困难。如汕尾市落实帮扶救助制度，开展“百干扶百户”，对经济困难计生户，由“双融双建”下乡干部实行“一对一”的帮扶活动，多形式多渠道帮助群众在生产生活上的实际困难。

    七是建立适应社会主义市场经济的计划生育社会制约制度，使违反计划生育政策法规的人受到有效制约。

    3、内容多元化，形成全方位的激励优惠机制

    第一，政府与计划生育部门：多元、多样、创新的服务措施。主要措施有：

    （1）独生子女父母光荣证，既在政治上体现计划生育户的地位，又在经济上给予计划生育户实惠。如深圳市独生子女保健费提高到30 元/月；中山市火炬开发区为50元/月。

    （2）开展“三结合”项目，实行计划生育与发展农村经济、帮助农民勤劳致富奔小康和建设文明幸福家庭相结合，抓住人们致富奔小康的兴奋点，有侧重地为人们提供生产、生活服务，在生产服务领域应把提供信息和技术服务放在首位；在生活服务领域把子女教育和健康服务、养老服务等放在首位。如佛山市高明区采取“公司+农户+基地”模式实践“三结合”，对计划生育困难户给予帮扶；潮州市潮安县在山区农村为计生户提供茶树种苗、技术、产品收购优先等措施，创办“凤凰镇计划生育三结合示范基地”。

    （3）推进少生快富工程，这是针对贫困家庭，特别是计划生育贫困家庭的脱贫致富的专项活动。如肇庆市鼎湖区建立扶贫脱困机制，对农村特困户实施“区级领导联系镇街、单位挂村、正科级以上干部挂户”的扶贫模式，在精神、信息、资金、贷款、技术、物质、务工等七支持，提高他们自我发展的能力。

    （4）优先帮助推荐就业和技能培训，就业技能培训是能力建设的重要内容是对个人终身生产和生活能力的塑造，接受者将终身受益。如清远市对符合奖励优惠条件的独生子女和纯二女家庭的女孩，在推荐劳动就业、调配劳动力资源、就业培训等方面优先优惠。湛江市对农村纯二女家庭的女孩实行免费入读技工学校，帮助其掌握劳动技能。

    （5）实施医疗优惠和健康救助,一是对计划生育家庭减免医疗费用；二是在建立农村新型合作医疗制度中，帮助计划生育家庭解决参保资金。如清远市对符合奖励优惠条件的独生女和纯二女结扎家庭的夫妻和他们的女孩患重、特大疾病的，由当地财政给予3万元以下的医疗救助。

    （6）落实生活和生产帮扶。各地结合实际，开展了多样化的帮扶活动，把“关爱女孩”、“三结合”、“少生快富”、“希望工程”、“扶困助学”等活动紧密结合，整合资源，建立完善利益导向机制。如茂名市在改造泥砖房过程中，对纯二女结扎户的泥砖房改造给予大力扶持，每户帮扶5000-20000元的泥砖房改造款项；江门市在实施农村贫困户危房改造优惠政策上，提高补助的标准，每户按补助资金标准增加10%。

    （7）完善农村计划生育养老保险制度。如东莞市结合本地城市化水平高、集体经济发达的特点，1992年开始全市各地开展各种形式的计划生育保险，一是直接购买养老保险，二是以定期存款形式办理养老保险，同时把计划生育与集体分红有机结合。

    （8）积极开展各类助学活动。如湛江市落实兑现奖扶优惠政策，免费选送农村独生子女、计生二女户到国家级重点技工学校读书。

    （9）其他措施。除了上述措施外，各地还有许多的奖励、优惠、帮扶办法，如全省各地在每年元旦春节期间均会开展“春风送温暖”活动，各级领导带领计划生育干部深入基层慰问计划生育户，了解他们的生产生活情况，为他们送去致富信息和技术，并提供一定的经费帮助，有效地密切了干群关系。如云浮市开展送温暖活动，在重大节日期间，以为特困计生户送慰问金、慰问品等各种形式帮助计生户，提高他们的政治声望。

    第二，利益导向受众：政治上有地位、经济上有实惠、生活上有保障、社会上有声望。来源多样化、服务多元化、保障体系化、奖励终身化的利益导向体系，在群众中引起强烈反响，成为群众自觉实施计划生育的驱动力。对稳民心、解民忧、抒民意，构建“人本计生”、“民生计生”、“和谐计生”产生了积极的催化作用。如揭阳市视采取节育措施的类别，在“节育奖”的基础上再分别给予节育者数额不等的一次性奖励金。梅州市五华县注重从持卡户中发展、培养村级后备干部，重视解决持卡户的生产、生活困难，在同等条件下，扶贫优先，安排到村、镇企业工作优先。 

    第三，正向激励与负向激励结合。激励与约束是利益导向体系中共生的并且可以相互转换的一对矛盾。在建立利益导向机制探索中，各地还坚持把利益诱导和利益制约建设摆在重要的位置。一手抓好利益诱导，扩展利益导向内容，加大奖励扶助力度，积极引导群众自觉实行计划生育；另一手抓好利益制约，采取经济制约的方式，依法严格征收社会抚养费，加强对超生人员的约束，把好“生育关”。如深圳市龙岗区横岗镇率先把计划生育与股份制相结合，通过“村规民约”的方式由村民集体约定自治章程，用参股股权和红利分配的经济杠杆激励计划生育行为和制约违反计划生育行为；汕头市坚持“处罚多生与奖励少生”并重，加大多生育子女的成本，增加少生育孩子的效用，双管齐下，多措并举。

    第四，利益导向与社会约束匹配。社会约束机制在控制我国人口快速增长方面发挥了重要作用。进入新世纪以后，我国经济、社会、文化环境发生了巨大的变化，人口控制任务转向了稳定低生育水平，约束机制作为政府规范引导人们生育行为的基本手段，虽然其重要性地位并没用改变，但在调控人们生育行为方面的作用的有限性却开始逐渐暴露出来。

    4、保障制度化，形成规范的可持续性支撑机制

    利益导向保障的最关键措施是在组织、制度、能力和宣传教育等方面共同推进。

    一是组织保障：组织健全与领导重视。各级政府部门坚持一把手亲自抓、负总责，分管领导直接抓，负主要职责，从事具体工作的同志认真抓，完善目标管理责任制，严格落实“一票否决”，制形成一级抓一级，层层抓落实的良好局面。

    二是制度保障：利益倾斜政策与法规，形成了一系列的利益倾斜政策与法规，激励群众自觉实行计划生育。

    三是能力保障：财力、物力、人力的投入。建立健全以公共财政投入为主渠道的人口计划生育事业经费投入机制；稳定人口和计划生育工作机构、队伍不动摇，不断创新人口和计划生育工作体制、机制、手段和方法不动摇。

    四是宣传教育保障：营造良好的舆论与环境氛围。增加政策内容和政策执行的透明度，让广大农民及时、全面、准确了解国家的计划生育优先优惠政策和奖励扶助政策，形成实行计划生育光荣的良好社会氛围。

    5、措施具体化，形成综合配套的工作机制

    为公正、公平、公开的落实利益导向机制，制定了详细的可操作性的具体的实施条款，对奖励对象、资格认定、奖励方法、奖励标准、资金筹措、发放方式以及监督处罚方法进行了明确的规定。

    第一，奖励金发放坚持公平、公正、公开。

    第二，各项优惠措施透明公开，奖励扶助的内容包含“奖、优、扶、免、济”等五个方面，几乎涉及到奖励、优惠、优先、帮扶、补助、减免、保障等各个领域，所有内容向社会公开透明，计生家庭根据自己的实际情况对号入座，申请奖励。

    第三，资金筹措明确具体，计生奖励金由各级人民政府按比例承担，各地根据省资金筹措情况，制定了本地的资金筹措方式，省、市（县）、镇（乡）三级财政分担比例公开。

    第四，监督处罚严肃认真，计生奖励金专款专用，任何单位和个人不得挪用、克扣、截留。

    6、类型多样化，形成切合实际的分类指导机制

    一是因地制宜，制定适合本地区的优惠措施，粤东、粤西、粤北和珠三角地区经济社会发展水平差异很大，鼓励结合本地情况创新利益导向方法是广东模式一大特色，如计生保险、计生绿色保险、集体分红与计生结合、计生户扶贫等。

    二是因人差异，以不同人群的需求为出发点，如河源市示范福利中心建设、广州市荔湾区生殖健康“三个促进”运动、东山区个性化服务等；韶关市对农村计生户实行沼气池建设优惠补贴，计生户基本不花钱或少花钱就可建起沼气池。

    三是发挥非政府组织的积极性，如计生协在农村，甘当育龄群众的贴心人；在城镇，充当计划生育宣传的主力军；在企业，担当计划生育管理与服务的重任；在学校，担当青少年性教育的好园丁。

    7、覆盖公平化，形成一视同仁的流动人口市民化服务机制

    广东省是全国流动人口出现最早的地区，也是目前流动人口规模最大的省份，庞大的流动人口规模以省际流动为主体，流动人口的计生利益导向机制的建设始终是一个不容忽视的问题。

    广东从1990年代在全国率先提出流动人口计生工作“全国一盘棋”和“三谁原则”（谁用工谁负责，谁受益谁管理，谁的辖区谁清理）等理念，逐步发展到对流动人口实行“属地化管理、市民化服务”，建立“以流入地管理为主、流出地紧密配合”工作新机制。

    2003年，广东又推出流动人口计划生育“三有四同”管理服务制度，将流动人口与户籍人口一视同仁、公平对待，使流动人口计划生育管理服务要有机构、有人员、有经费，为有效管理和优质服务提供组织和财力保障；把流动人口与户籍人口同管理、同服务、同考核、同待遇，进一步明确了流动人口在计划生育方面的市民化待遇。加大财政投入，确保流动人口计划生育夫妇免费享有基本项目的技术服务。如广州、深圳等市各级政府为保障流动人口生殖健康，鼓励流动人口育龄夫妇积极落实长效避孕节育措施和计划外怀孕补救措施，除免费外还给予一次性300元到1000元的奖励；惠州市惠城区以“流动人口生殖健康”项目为载体，建立流动人口 “四管理”、“六服务”模式。

    概括广东省计划生育利益导向机制的伟大实践，可以总结为：以全面建立农村“奖励扶助”和“节育奖”制度、推动“少生快富”工程和“三结合”建设、推广农村最低生活保障制度、建立独生子女意外伤残死亡家庭扶助制度为核心，融奖励型、优惠优先型、扶助发展性、养老保险型等多种方式为一体，涵盖经济发展与社会发展领域全方位的奖励优惠政策，由各级财政保障的，不同地区和人群分类指导的，为广大计划生育家庭谋利益的，以奖励为主导的计划生育新工作机制。