随着市场经济的深入发展，人口流动量越来越大，流动性越来越强，给人口和计划生育工作带来了新的挑战。为做好流出人口计生管理服务工作，笔者和高唐县流动人口办公室利用3月一个月的时间，以开展流动人口专项治理活动为契机，深入全县流出人口较多的琉寺镇进行了典型调查，通过实地走访群众，与乡村计生干部座谈，对该镇流出人口比较集中的16个村进行了全面解剖，初步总结归纳出了流出人口计生管理服务工作难落实的原因及对策。

    一、琉寺镇流出人口现状

    截至2007年3月份，全镇共有流出人口3743人，其中流出育龄妇女1676人，占全县流动育龄妇女总数的 21%。其中，按流向分，流出省外育龄妇女1375人，省内301人；按流出方式分，夫妻同出的1375人，单人流出的301人；按分布分，省外流出人口大多集中在北京、天津、大连、内蒙等地，占流出总数的68.7%，少部分流入到浙江、新疆等地。省内的比较分散，济南、青岛、淄博、聊城等各地都有。按年龄结构分，23岁至35岁的达1203人，占总数的71.8%。

    2004年、2005年、2006年，该镇违法生育分别有10例、7例、1例，其中流动人口违法生育或在流动中躲生的7例、5例、1例，分别占当年度违法生育总数的70%、71.4%、100%。流出省外超生的12人，占66.7%，其中仅北京达9人；超生的年龄集中在22－35岁之间，其中未婚生育的1人。

    从上述数字分析，可得出如下结论：尽管违法生育数量逐年减少，而在流动中违法生育却呈增长趋势。这说明，流动中超生逐渐成为违法生育的主要方式；超生主要选择在离家远的易于隐蔽的流动人口多的地区，超生主要管理对象仍然是生育旺盛期的已婚育龄妇女，但未婚青年也应当引起高度重视。

    上述情况的存在，流动人口计生管理服务落实不到位是首因。

    二、流出人口管理服务难落实的原因分析

    1、流出地与流入地双向管理不协调。对流动人口虽然国家、省要求流出地、流入地共同管理，以流入地为主，但由于政策法律法规在流入流出地具体配合管理上缺乏具体明确的规定，导致流入地与流出地协调管理机制难建立、计生管理服务难落实。如在流动人口信息上，流出地与流入地信息交换不及时、不对等现象突出存在，甚至导致信息传播速度落后于流动人口的流动速度，给管理服务落实带来难度。特别是在外出躲生的流出人员上，因其不会在流入地久居，流动性又强，流入地相关部门不愿配合流出地查找，为流出违法生育人员提供了可乘之机。

    2、村级计生队伍管理力度不够。主要表现在原有合同约束没有真正发挥作用上。虽然各村均与外出流出人员签订流出人口计生管理服务合同，明确了双方的权利、义务、责任，但当流出人员违反合同时，村委会出于怕得罪人的心理，往往不能有效执行，合同约束流于形式，签订合同主要是应付上级检查。更有的村计生主任责任心不强，流出人口情况不掌握，工作措施不落实，直接导致流出人口管理服务松懈、甚至麻痹。

    3、流出人口不接受计生管理服务现象严重。由于目前对流出人口不接受计生部门的办证、查体等管理服务没有规范、明确的法律法规约束，导致流出人口不接受计生管理服务的大有人在。调查发现，其原因主要有三，一是没有接受计生管理服务的意识，对计生管理服务在概念上比较淡漠，有的流出后甚至不知道计划生育该归哪个乡镇（街道）管；二是外出务工经商比较繁忙，办证查体嫌费事、怕麻烦；三是想躲生。其中后两种占绝大多数。

    三、破解流出人口管理服务难落实的对策

    1、实行双方结合制，把好流出人员教育关。流出人口政策外生育问题，就其生育者来讲，说穿了是计生法律意识淡薄、生育观念陈旧的问题。因此，做好流出人口计生法律法规和新型生育文化的宣传教育工作，是破解流出人口计生管理服务难题的治本之措。要做到集中性宣传和经常性宣传相结合。集中性宣传是对流出人员的宣传，主要是在其麦、秋、春节期间返乡时，采取宣传品入户、查体服务上门等形式进行宣传。

    特别是在农闲时的春节期间，对流出人员举办以计生政策法律法规、生殖健康科普知识为主要内容的培训班，开展丰富多彩、形式多样的计生文艺活动，提高流出人员计生知识知晓率。还可以采取与劳动等部门联合的办法，依托镇、村(居)人口学校，在做好流动人口计生政策的培训同时，加强《劳动法》、《合同法》等外出务工经商应知道的相关知识的掌握，培养流出人口的综合素质。经常性宣传指对流出人员家人的宣传。流出人员不在家时，乡村计生人员经常性向其父母等亲属进行宣传，及时告之国家、省、市、当地计生新政策，当地计生工作新动向，如何配合乡村做好流出人员计生管理服务工作等。通过集中宣传与经常性宣传，努力提高流出人口遵守计生法规的意识，转变陈旧的婚育观念。

    2、实行合同担保制，把好流出人员流出关。一是配强村级流动人口管理员，特别是在流出人口多的村，设立一名专职流管员，参照村计生主任的管理，保证其待遇，明确其责任，筑牢流动人口管理第一道防线。二是实行担保制管理。流出人员外出时，令其找2-3人作为担保，担保人由育龄妇女所在村计生主任、有经济能力常住的直系亲属或其信得过的育龄妇女担任。

    按照自愿、权责对等的原则，与村委会签订流出已婚育龄妇女计划生育管理服务协议书，明确甲乙丙三方的权利和义务。特别明确乙方自觉接受居住地管理，定期参加居住地组织的健康查体、与户籍地定期取得联系、跨县市区按规定时间寄回《流动人口计划生育信息通报单》等项义务；甲乙双方因违约，给对方造成损失的，违约方向对方支付100-2000元违约金；担保人在乙方不能完全履行协议书规定时，承担相同责任，包括代为清偿违约金等内容，加大流出人员连带责任。流出人员违约时，法院、乡镇计生办要支持村委履行约定，真正做到协议合法、约束有效，使流出人员自觉接受计生管理服务。

    3、实行派员管理制，把好流出人员流动关。加强对流出人员流入地的管理服务是做好流动人口计生工作的关键。在全国流动人口一盘棋局面未真正形成的情况下，流出地担负着更大责任。建议流出入地在与流入地建立经常性协作关系的基础上，选派业务精、政治硬、善做群众工作的计生人员，不定期到流入地对流出人口实行跟踪管理。主要做好两项工作。

    一是排查违法生育疑点。对群众举报、来单、来函不规范的，深入流入地明察暗访，确保情况情、信息明。对确想违法生育的人员，耐心细致地做好说服教育工作。二是开展便民维权服务。流出地派出人员在协助流入地计生部门做好流出人员在流入地的办证、查体、技术服务等工作的同时，充分发挥自身优势，全面抓好流出人员在流入地务工、经商活动中的权益维护，积极提供法律援助、劳动就业、子女入学等服务。特别是针对拖欠工资的，联合当地计生部门协调劳动、建设、司法等部门，责令其足额发放，解决流出人员要薪难题。

    4、实行利益导向制，把好流出人员留守关。流动人口外出后，在家的父母和孩子是他们最大的牵挂。做好在家留守人员的工作，既是计生人员的职责，也是做好流出人员计生工作的有效举措。要关爱留守老人，对流出人员留守在家的父母，特别是年龄大的老人，要在生产、生活等方面给予适当照顾，尤其是在种收、生病而流出人员不在家时，发动计生协会倾力相助，让他们感受到计划生育的温暖。

    要关心留守儿童，村计生主任要协同学校老师担当起 “监护人”的责任，尽力填补其父母不在家的空白，促进其身心健康发育。要充分发挥乡镇计生服务所的功能，每月免费为“留守儿童”体验一次，及时督促免疫接种和青春发育期到来的教育指导，保证留守子女实现“以生为本”的茁壮成长。要在指导留守儿童认真学习的基础上，积极与之沟通、交流，引导其树立积极的人生观，消除父母不在身边的不良影响，保证其心理健康。为更好调动流出人员实行计划生育自觉性，实行利益导向制。对流出人员自觉接受计生管理服务的，对其父母家人给予一定的物质精神奖励，在评选五好家庭、政策倾斜方面予以适当照顾。如：在划分宅基地、就业培训、合作医疗、扶贫开发、新技术推广、小额贷款等方面优先予以办理。 （作者单位系山东高唐人口计生局）